El “ingreso ciudadano” en la agenda de
políticas públicas de la
Argentina
Alberto Barbeito, Rubén Lo Vuolo
En el
contexto de América Latina, Argentina fue un caso pionero en el desarrollo
de las instituciones del Estado de Bienestar (EB). Sin embargo, el régimen
de bienestar argentino presentó particularidades que lo diferenciaron de los
modelos europeos, especialmente: i) la ausencia de partidos políticos
competitivos durante gran parte de su desarrollo; ii) una configuración
híbrida que combina elementos de los distintos “regímenes” vigentes en los
países centrales;
iii) la ausencia de algunas instituciones típicas, como es el caso del
seguro de desempleo, que recién aparece a comienzos de la década de los años
90s, cuando el sistema entra en una fase de crisis y retracción.
En la conformación de este régimen híbrido se reconocen, por
un lado, las políticas distintivas de los modelos
“institucionales-redistributivos” de inspiración “social-demócrata”, como
las políticas de educación y salud públicas, de cobertura pretendidamente
universal y gratuita. Por otro lado, las políticas de seguro social propias
de los regímenes “corporativos” (previsión social, asignaciones familiares y
seguros de salud bajo administración sindical conocidos como “obras
sociales”). Por último, las políticas de carácter asistencial, propias de
los regímenes “residuales” o “liberales”.
Los seguros sociales constituyeron los determinantes
fundamentales de la dinámica del conjunto de las instituciones sociales,
tanto por su importancia relativa en el gasto público social total como por
su influencia en la configuración de las relaciones económicas y sociales.
Este predominio responde, principalmente, a dos tipos de factores. Uno, de
carácter político, dado por la estrecha relación entre los sindicatos y el
Estado desde el gobierno de Juan Perón (1945-55). Otro, de orden económico,
constituido por los altos niveles (en términos latinoamericanos) alcanzados
por el empleo asalariado formal durante la etapa de maduración institucional
del sistema.
La universalización de la protección social se concebía como
una sumatoria de cuerpos autónomos de seguros sociales, identificados con la
organización de los diferentes grupos laborales. El empleo formal y la
pertenencia a una organización sindical, eran la vía natural de acceso a la
cobertura pública de las diferentes contingencias sociales.
La definición de los beneficios sociales privilegiaba la fijación de niveles
“máximos” para los grupos mejor posicionados en la escala sociolaboral. El
resto, pugnaba por “engancharse” en los regímenes preferenciales de los más
beneficiados. En consecuencia, los beneficios sociales se veían como la
resultante de las negociaciones bilaterales de cada grupo de presión con el
Estado antes que de la idea del acceso a básicos iguales para toda la
población.
De este modo, las instituciones de protección social fueron
afirmándose sobre la base de una amplia red de “seguridad laboral”: plena
ocupación de la fuerza de trabajo, estabilidad en el empleo, fijación
estatal de salarios mínimos, indemnizaciones por despido o por accidentes, y
representación de los intereses de los trabajadores.
El derecho al empleo y la ética del trabajo fueron siempre
los valores dominantes en la tradición de las políticas públicas de la
Argentina. La pobreza se veía como una situación transitoria resultado,
mayormente, de la falta temporal de empleo por parte del jefe de hogar,
problema que por otro lado afectaba a una proporción baja de la población.
En consecuencia, las políticas de sostenimiento de ingresos para la atención
de los “trabajadores pobres” no tuvieron entidad significativa, como tampoco
los programas asistenciales de empleo ni la existencia de un seguro para los
desempleados. Los ingresos de la población se sostenían mediante la fijación
de los salarios mínimos legales o los básicos de convenio en el mercado de
empleo, y algunas escasas políticas asistenciales que distribuían bienes y
servicios, pero no dinero.
Puede afirmarse, entonces, que los presupuestos propios del
ingreso ciudadano no formaban parte de los principios de organización
social. Como tampoco la idea de alguna forma de garantía de ingreso
desvinculada del empleo, ni siquiera políticas sociales que pretendieran
alguna distribución masiva de poder adquisitivo monetario.
Las bases de sostenimiento de este sistema de políticas
públicas se fueron erosionando durante los años 70s, y particularmente luego
del golpe de estado de 1976. La dictadura militar aplicó políticas de
liberalización y de apertura comercial y financiera que culminaron con
aumentos explosivos del endeudamiento externo. Con la recuperación de la
democracia en los años 80s, la economía se encontraba fuertemente
condicionada por el creciente peso de la deuda externa y su correlato de
estancamiento, aceleración inflacionaria, caída del salario real,
concentración del ingreso y conflicto distributivo. En este período, los
impactos negativos sobre el mercado de empleo no se manifestaron tanto sobre
la tasa de desocupación abierta sino, más bien, por el aumento de la
precariedad laboral y la difusión de variadas modalidades de subocupación:
trabajadores por “cuenta-propia” de bajas calificaciones e ingresos; empleo
femenino en servicios domésticos y asalariados no registrados en un
creciente sector informal.
Los años ochenta culminaron en un traumático proceso
hiperinflacionario y el acceso al poder de una coalición neo-conservadora
encabezada por el Presidente Carlos Menem. Argentina se embarcó entonces en
un proceso de aceleradas y profundas reformas institucionales, en línea con
los dogmas más extremos del llamado “Consenso de Washington”. Con un
decisivo apoyo de los organismos internacionales, en la década de los 90s se
impusieron políticas de apertura comercial, liberalización financiera,
flexibilidad laboral y privatización de empresas públicas, combinadas con la
aplicación de un esquema monetario y cambiario de caja de conversión (currency
board)
y tipo de cambio fijo. Argentina constituyó un caso extremo de “retracción”
y “desmantelamiento” de las instituciones típicas de los Estado de Bienestar
construidos desde la posguerra.
En los primeros años de vigencia del régimen de
convertibilidad la tasa de crecimiento económico se sostuvo sobre tres
fuentes principales: i) ingreso de capitales externos; ii) aumento del
endeudamiento público y privado; ii) venta de patrimonio público. La fase
expansiva de este régimen de acumulación tuvo una primera crisis en 1995 en
ocasión de la crisis financiera mexicana (el llamado efecto “tequila”).
Luego de una corta recuperación posterior, a partir de 1998 comienza una
prolongada etapa recesiva que se prolongaría hasta mediados del 2002.
La transformación de las normas e instituciones que regulaban
las relaciones laborales ocupó el centro de estas mutaciones. Bajo la
presión de un tipo de cambio fijo y sobrevaluado, y junto con la reducción
de los impuestos al salario, se avanzó en una profunda desregulación de las
relaciones laborales, la creación de múltiples figuras de empleo por tiempo
parcial, disminución de los costos de despido de personal y ajuste
generalizado de los planteles laborales. El impacto del conjunto de estas
políticas sobre el mercado de empleo fue muy negativo: cierre de empresas;
desarticulación de cadenas productivas; destrucción de puestos de trabajo;
aumento del desempleo, la subocupación y las ocupaciones precarias;
disminución de la protección social atada al empleo. Como resultado, para el
año 2000 se estimaba que más de la mitad de la fuerza de trabajo se
encontraba en situación de “vulnerabilidad laboral”.
Con el propósito declarado de atender el sostenido proceso de
deterioro del empleo, presentado como una situación “transitoria” de la que
se saldría como resultado de las reformas de mercado emprendidas, se
lanzaron diferentes programas asistenciales de empleo y se implantó un
seguro de desempleo. Sin embargo, el gasto conjunto del seguro de desempleo
y de los programas asistenciales de empleo transitorio tuvo escasa
relevancia no llegando a superar 0,2% del PBI. De esta forma, la cobertura
del seguro de desempleo osciló entre 6% y 9% del total de desempleados
registrados estadísticamente, dado que sus reglas excluyen a los
trabajadores autónomos y los asalariados no registrados, como así también a
grupos específicos (como trabajadores rurales y de la administración
pública). El derecho a la percepción del beneficio es de corta duración
(entre 3 y 12 meses) y la tasa de reemplazo del salario de actividad fue
recortándose progresivamente hasta llegar a representar valores próximos a ¼
del salario medio del sector privado de la economía. Por su parte, los
programas asistenciales de empleo (transitorios, insuficientes y muy
selectivos) respondieron principalmente a objetivos de clientelismo
político, como lo demuestra el hecho de que su dinámica estuviera asociada
con los períodos electorales.
Hacia fines del 2001 la descomposición política y económica
llevó al colapso del régimen de convertibilidad. La caída de las reservas
internacionales aceleró la crisis financiera que derivó, primero, en el
bloqueo de los depósitos bancarios y, luego, en la renuncia del Presidente
Fernando de la Rúa (electo en 1999 como cabeza de una alianza de oposición
al partido peronista que había gobernado durante la última década) en un
ambiente generalizado de protestas, represión y violencia social.
La sucesión de varios presidentes en pocos días concluyó con
la designación por la Asamblea Legislativa de un nuevo mandatario para
concluir el período de cuatro años para el que había sido elegido el ex
presidente De la Rúa. Los nuevos gobernantes dispusieron el “default” de los
bonos de la deuda pública, el abandono del régimen de moneda convertible y
una maxidevaluación del peso. Estas medidas, adoptadas fuera del contexto de
un programa económico consistente, profundizaron, en el corto plazo, el
deterioro económico y social
. Mientras tanto, para los
organismos multilaterales de asistencia técnica y financiera, como así
también para los países desarrollados involucrados en su conducción y con
intereses económicos en el país, Argentina dejó de ser proclamado como un
“ejemplo a imitar” para transformarse en uno a repudiar e, incluso, a
castigar.
Entre 1998 y 2002 la economía argentina registró 4 años
consecutivos de caída del PBI, acumulando en el período una disminución de
17.4%. La tasa de desempleo abierto del Gran Buenos Aires (el área urbana
más importante del país) pasó de 13.2% a 17.8% y la tasa de subempleo
horario creció de 13.3% a 19.9%. El deterioro y la desigualdad del ingreso
es igualmente impactante. El número de hogares con ingresos por debajo de la
línea de pobreza se duplicó, pasando de 20.1% en 1996 a 42.3% en el 2002.
Por su parte, los hogares en situación de indigencia (ingresos inferiores al
costo de una canasta alimentaria básica) crecieron en igual período de 2.2%
a 16.9%.
En los últimos años, al ritmo de los procesos sociales
reseñados en los puntos anteriores y como parte de la generalización de las
críticas al tipo de organización económica y social impuesta en el país, la
noción de renta básica se fue abriendo un espacio en el debate. La idea del
“ingreso ciudadano” (IC), término con el cual se difundieron en el país los
conceptos de “ingreso básico” o “renta básica”, no forma parte de la
tradición en materia de políticas públicas. En el contexto de su
surgimiento, el IC no aparece como una propuesta de política social aislada,
sino como integrada a visiones alternativas que pretenden confrontar con los
esquemas de políticas económicas y sociales que aún siguen siendo
hegemónicas.
Esta circunstancia puede explicar la ambivalencia que
presenta el tratamiento del IC. Por un lado, el concepto no termina de
afirmarse en el ideario de los grupos políticos y sociales de mayor poder
real, quienes utilizan algunos elementos simbólicos pero restringiendo sus
alcances y objetivos, limitándolo a la mera entrega de alguna suma de dinero
a ciertos grupos preseleccionados. De esta forma, se desactiva la
potencialidad de la propuesta como alternativa de profunda transformación
del sistema de políticas públicas vigentes, tal y como se pretende desde los
sectores - todavía minoritarios- que la impulsan.
Los primeros planteos sobre el ingreso ciudadano se
relacionan con los trabajos del Centro Interdisciplinario para el Estudio de
Políticas Públicas (Ciepp), institución a la que pertenecen los autores del
presente documento.
El abordaje expresado en los estudios del Ciepp apunta a colocar el tema del
IC en directa vinculación con los temas centrales del debate económico y
social del país y de América Latina: los crecientes problemas de exclusión
social
y la pobreza.
Desde esta perspectiva, considerando el contexto de
desarticulación del empleo, y el aumento de la exclusión social y la
pobreza, procesos típicos de sociedades como la Argentina de los últimos
años, se asumen como deseables los siguientes valores: i) que debería
existir una red de seguridad en el ingreso que garantice que ninguna persona
caiga por debajo de ciertos mínimos; ii) que esta red debería conformar una
base desde la cual las personas puedan competir en mejores condiciones en el
mercado laboral y asistir (y permanecer) en el sistema educativo; iii) que
esta red de seguridad debería ser de fácil acceso, no estigmatizar ni
discriminar a los perceptores y evitar prácticas clientelistas; iv) formar
parte de un sistema de arreglos institucionales que favorezca el incremento
de la demanda de fuerza de trabajo sin disminuir los estándares de vida de
la gente; v) que el acceso a los beneficios de la red sea independiente de
la actividad o condición ocupacional de las personas.
Estos postulados confrontan tanto con las políticas que
caracterizaron al tradicional régimen de estado de bienestar construido en
el pasado, como con las posturas hegemónicas más recientes que, inspiradas
en las políticas neoliberales del “Consenso de Washington” impulsaron su
retracción y desmantelamiento. Esta postura considera a los problemas de
exclusión y de pobreza como fenómenos acotados, transitorios, los que irían
en progresiva disminución a medida que las políticas macroeconómicas
recomendadas logren encauzar el crecimiento. La falacia de este camino es
mas que evidente a la luz de los resultados provocados por su prolongada
aplicación en el país.
Desde mediados de la década de los años 90s, los conceptos
centrales de la propuesta del IC se empezaron a difundir en ámbitos
académicos. Lentamente, comenzaron a presentarse trabajos en cursos de
especialización en políticas sociales y a debatirse en ámbitos académicos.
Más lentamente, la idea del IC también empezó a conocerse en el ámbito
político.
El incipiente debate derivó a la consideración de la
“viabilidad”, especialmente, en cuanto al sustento político y a los límites
que surgen de la restricción fiscal en un país con alto endeudamiento,
prolongada depresión económica y débil administración tributaria. Por estas
razones, se presume que son remotas las posibilidades de aplicación de un IC
pleno en el corto plazo, de donde el debate se orienta a considerar la
aplicación de variantes de IC de alcance parcial pero que, a la vez, tengan
impactos inmediatos sobre los grupos más vulnerables.
Los términos del debate se plantearon en base a una doble estrategia: por un
lado, comenzar el proceso de implantación por vía de garantizar un ingreso
ciudadano universal para la infancia
y, por otro lado, atar esta propuesta a una simultánea reforma del impuesto
a las rentas de las personas físicas, dado que el país registra una de las
recaudaciones más bajas en la comparación internacional, debido a un
generoso e inequitativo régimen de privilegios y exenciones
.
Los argumentos centrales para defender como primer paso el IC
a la infancia sostienen que, en Argentina y en América Latina, “la mayoría
de los pobres son niños y la mayoría de los niños son pobres”. Gran parte de
la pobreza individual se explica por el mayor tamaño de los hogares y por la
mayor proporción de personas económicamente dependientes (menores, ancianos)
en los mismos, situación que aumenta la presión sobre el ingreso de los
miembros económicamente activos. La ausencia de mínimas redes de seguridad
social hace que la única salida que tienen estos hogares para mejorar sus
ingresos sea lanzar a más miembros a la búsqueda de alguna actividad
remunerada.
De esta forma, los niños de las familias pobres se ven
forzados a trabajar habitualmente en edades muy tempranas. De allí surge un
segundo argumento a favor de la adopción de la estrategia de comenzar la
implantación del IC por los niños: los problemas fundamentales de retención
escolar se deben a la situación económica de los padres. La pobreza
determina una temprana inserción de los niños en el mercado de empleo,
causando deserción escolar o bajos rendimientos. Además, en su gran mayoría,
la incorporación laboral anticipada tiene lugar en actividades informales y
de gran precariedad (cuando no, en actividades vinculadas al delito). En
consecuencia, los niños no sólo abandonan el proceso educativo formal sino
que disponen de escasas posibilidades de incorporar destrezas y
conocimientos mediante el “aprendizaje en el trabajo”.
Otro aspecto que actúa en favor de la implantación del
ingreso ciudadano a la infancia es la preponderancia de la pobreza dentro de
los hogares que cuentan con jefatura femenina. Esto se conjuga con la
comprobación de que la inserción laboral de las mujeres de los sectores
populares no responde a motivos de “autonomía” o de “realización
profesional”, sino a la necesidad de complementar los bajos e inestables
ingresos de sus cónyuges. Esta urgencia las obliga a aceptar actividades de
bajos ingresos y nula reputación social (como es el caso del servicio
doméstico). Por lo tanto, el argumento a destacar es que la garantía de un
IC que cubra a la infancia no sólo habrá de beneficiar de manera directa a
los menores sino que, al mismo tiempo, otorga un piso de ingresos que
aumenta el bienestar y los grados de libertad en el mercado laboral de los
padres.
En el plano instrumental, la estrategia de priorizar la
adopción de un IC a la infancia se ve fortalecida por la existencia de
programas sociales orientados a la protección de los menores. Aún cuando las
coberturas y los beneficios que otorgan son limitados, la masa de recursos
que operan son de cierta consideración y constituyen una fuente potencial
reasignable a la propuesta del IC. En el caso particular de Argentina,
existen numerosos programas asistenciales que operan de manera fragmentada,
con coberturas inadecuadas y que generan subordinación política y
clientelismo. Además, bajo la lógica del seguro social existe un programa de
“asignaciones familiares”, que consiste en el pago de una suma mensual por
hijo a los trabajadores asalariados registrados. La cobertura excluye del
beneficio a los menores hijos de trabajadores autónomos o asalariados no
registrados. Como consecuencia de esto prácticamente la mitad de los niños y
las niñas del país quedan fuera de la cobertura del programa de asignaciones
familiares; estos son precisamente menores que habitan en los hogares de
menores ingresos y con mayor número de hijos
.
Otros mecanismos de transferencia de ingresos fundados en la
niñez o la familia son más sutiles e intransparentes. Es el caso de las
deducciones “por cargas de familia” que operan en el impuesto a las
ganancias (ingresos) de las personas físicas. Estas deducciones constituyen
“ahorros tributarios” de las familias, con la particularidad de que no son
aprovechados por las personas de bajos ingresos (en tanto no alcanzan el
estatus de contribuyente efectivo) sino que sólo son aplicadas por las
personas de ingresos más elevados. Por otra parte, el esquema de deducciones
familiares es notoriamente más amplio que el programa de “asignaciones
familiares”, puesto que tiene un límite de edad más alto para los hijos e
incluye una lista mayor de beneficiarios: cónyuge, y otros familiares en
línea ascendente o descendente.
El desarrollo de la discusión acerca de la estrategia de
aplicación progresiva del IC incorporó un segundo grupo poblacional de
interés: los adultos mayores. A raíz de la crisis económica y los resultados
negativos de la reforma del sistema de previsión social de 1994, tuvo lugar
una caída sistemática de la cobertura tanto de la población en edad pasiva
como de la propia población activa: actualmente sólo una de cada tres
personas obligadas a aportar a la seguridad social lo hace efectivamente.
Paralelamente, se observa la permanencia y el retorno de las personas de
edad pasiva al mercado de empleo (en condiciones precarias), el desarrollo
de múltiples estrategias de supervivencia
y el aumento de la pobreza en ese grupo de población.
Como resultado de este proceso se hacen evidentes dos
cuestiones: i) que el pago de las jubilaciones y pensiones se financia cada
vez más con recursos tributarios generales y no con las contribuciones sobre
los salarios;
ii) que es cada vez mayor el número de ancianos sin chances de lograr una
cobertura previsional por el régimen contributivo. En consecuencia, la idea
de garantizar un ingreso básico universal para todas las personas en edad
pasiva con independencia de su trayectoria laboral y contributiva comienza a
manifestarse como una política imprescindible para asegurar algún nivel
básico de vida en este grupo de edad.
El papel de los
partidos políticos: el Ingreso Ciudadano para la Infancia.
El desarrollo de las investigaciones y el debate académico
tuvieron eco en algunos sectores políticos. La terminología y algunos
conceptos propios del IC comenzaron a manifestarse en el discurso político,
a tomar alguna entidad visible a través de propuestas concretas e
iniciativas legislativas.
El principal antecedente que reconoce la idea de aplicar un
ingreso de ciudadanía integrado a una reforma tributaria lo constituye un
proyecto de ley presentado en 1997 por Elisa Carca y Elisa Carrió, por
entonces diputadas nacionales de la Unión Cívica Radical (UCR).
El proyecto disponía la creación de un “Ingreso Ciudadano para la Infancia”
(INCINI), consistente en el pago directo y en dinero de un ingreso, en
cabeza de la madre, a todos los menores desde el cuarto mes del embarazo y
hasta los 18 años de edad.
En términos prácticos, el INCINI significa la extensión del
beneficio pagado por el programa de asignaciones familiares a la totalidad
de los niños del país, con independencia del estatus laboral y del ingreso
de los padres. Para su financiamiento, el proyecto plantea la
creación del Fondo del Ingreso Ciudadano para la Infancia (FINCINI) cuyos
recursos provendrían de cuatro fuentes principales: i) el programa de
asignaciones familiares para lo cual se mantendría en vigencia la tasa
contributiva que grava a los salarios; ii) la reforma del impuesto a las
ganancias de las personas físicas, que contempla la eliminación de las
exenciones fiscales de determinadas rentas (principalmente, la inclusión
como sujeto impositivo de las rentas financieras y los dividendos
distribuidos por las sociedades de capital); iii) la eliminación de las
deducciones por cargas de familia del impuesto a las ganancias de las
personas físicas; iv) el cofinanciamiento de las provincias atento a que,
como resultado del INCINI, éstas verían disminuir las demandas asistenciales
por parte de las familias. En los hechos, el aporte provincial consistiría
en la aplicación parcial de transferencias fiscales que el gobierno nacional
les destinaba para atender situaciones de emergencia social.
De este modo, el proyecto pretende avanzar en dirección a una
mayor integración de las transferencias fiscales de ingresos atendiendo a
varios de los principios de organización que son propios de la propuesta del
ingreso ciudadano: i) establecer una única transferencia “familiar” cuya
fuente de derecho es la niñez;
ii) la idea de universalidad, sobre la base de cubrir a la totalidad de los
niños y niñas (hasta cierta edad); iii) ampliar la base imponible del
impuesto a las ganancias personales de modo tal que todos los ingresos
personales queden gravados, con independencia de la fuente en que se
originan; iv) la adopción de un sistema administrativo más sencillo,
transparente, con costos de gestión más reducidos y ajeno a las prácticas de
subordinación política de los programas de asistencia social.
Las legisladoras firmantes del proyecto
desarrollaron una intensa actividad comunicacional para difundir la
iniciativa del INCINI y estimular la discusión con representantes
gubernamentales, partidos políticos, colegios profesionales, autoridades
religiosas, organizaciones no gubernamentales dedicadas a la infancia y los
derechos humanos. Las muestras de adhesión y apoyo a la iniciativa
comprendieron un amplio espectro de personas e instituciones. Entre las más
representativas, pueden señalarse a organizaciones de derechos humanos, como
Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, periodistas
y miembros de la Iglesia Católica.
Entre estos últimos, Monseñor Pedro
Olmedo, Obispo de Jujuy (una de las provincias más pobres del país)
puntualizó que el proyecto del INCINI “terminaría con la discriminación
de los niños de acuerdo a la relación laboral de los padres favoreciendo
especialmente a las familias pobres con mayor número de hijos y peores
condiciones laborales”...."Se usarían mejor los recursos de políticas
sociales alimentarias que actualmente tienen altos costos administrativos,
llegan superpuestos a unas pocas familias, y no llegan a los más
necesitados.....” sería una norma básica de defensa de la vida del ser
humano en sus etapas más vulnerables con un criterio universal y preventivo
que evitaría la discriminación y dependencia e instauraría un criterio más
equitativo y digno para las políticas sociales”. Por su parte, Eduardo
Mirás, Arzobispo de la ciudad de Rosario (Pcia. de Santa Fe) señalaba que
“..en su conjunto el Fincini llena un vacío y una necesidad concreta en el
marco de la Declaración de los Derechos del Niño, en tanto: i) hablar de I.C.
es no sólo reconocer teóricamente los Derechos del Niño sino proveer los
medios para que se haga efectivo tal reconocimiento (“se decía que nuestros
niños llegaban al mundo empobrecidos por el flagelo de la deuda externa y
hoy vendrían realmente con el pan bajo el brazo”)”.
No obstante, el tratamiento del proyecto no logró avanzar en
el seno de las comisiones del Congreso Nacional. Al cabo de dos años, la
iniciativa perdió estado parlamentario y fue archivada. Sin embargo, la
reelecta Diputada Elisa Carrió insistió con la propuesta, llevando a cabo
una nueva presentación, en la ocasión como líder de un nuevo partido
político: Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.).
Precisamente, las Bases Programáticas del ARI para las
elecciones presidenciales del pasado 27 de abril de 2003 incluyeron como
elementos distintivos de su propuesta política el compromiso de
implementación inmediata de dos pilares de ingresos básicos de ciudadanía:
uno, que cubriría a la totalidad de los niños/as de hasta 18 años (INCINI);
otro, destinado a los adultos mayores de 65 años (INCIMA).
De manera más imprecisa, particularmente en lo que atañe a
los grupos de población involucrados y al monto de los beneficios a otorgar,
otros dos partidos políticos se expresaron a favor de impulsar una mayor
cobertura social de la población económicamente dependiente: niños y
ancianos
. Ninguna de las tres
vertientes en que se dividió el peronismo plantearon en la campaña electoral
algún esquema de protección social en línea con la idea de alguna garantía
de ingreso de ciudadanía.
La noción de ingreso ciudadano, en tanto
reconocimiento del derecho a disponer de un básico de ingreso,
fue extendiéndose a otros ámbitos, como el de las
organizaciones de trabajadores. Durante los años noventa, la estrategia
gubernamental con los sindicatos - estructuras tradicionalmente ligadas al
movimiento peronista en el gobierno - fue al mismo tiempo de división y
negociación, matizada con un ejercicio selectivo de premios y castigos, como
el otorgamiento de asistencia financiera estatal a las obras sociales
administradas por los sindicatos.
Al mismo tiempo, la adhesión de algunos sindicatos (más bien, de la cúpula
dirigente enquistada en cargos directivos por años) al desmantelamiento de
las políticas de protección social, se obtuvo mediante la participación en
los nuevos negocios de la privatización de empresas públicas y del régimen
de previsión social.
Esta conducta cómplice con el gobierno mereció el rechazo de
algunos sectores de trabajadores que promovieron nuevas formas de
organización y representación. El punto culminante de este proceso fue la
división de la tradicionalmente unificada representación sindical. En 1992
los gremios opositores al gobierno conformaron la Central de los
Trabajadores Argentinos (CTA) que empezó a funcionar en forma paralela a la
históricamente “única” Confederación General del Trabajo (CGT).
El estatuto fundacional de la CTA muestra la pretensión de establecer una
dinámica diferente del modelo sindical que regía en el país: elección
directa de autoridades, representación de desocupados y jubilados, autonomía
respecto del Estado, de los partidos políticos y de las corporaciones
económicas.
A comienzos del año 2000, el Instituto de Estudios y
Formación de la CTA elaboró un documento con propuestas para salir de la
crisis económica y social. Ese documento contiene un conjunto amplio e
integrado de reformas en diversos campos, como los referidos al
financiamiento del Estado, el tratamiento de la deuda externa y la
recuperación del mercado interno y de la inversión en los sectores
productivos. El diagnóstico plantea como problema central del país a la
desocupación, y propone como vía de salida un shock distributivo
sobre la base de construir una amplia red de seguridad en los ingresos.
El documento de la CTA coloca como uno de los ejes
articuladores del programa a la necesidad de garantizar el derecho a un
“ingreso básico de ciudadanía”. En la propuesta, este ingreso básico de
ciudadanía se implementaría por medio de tres programas principales: i) el
establecimiento de un subsidio universal a los niños entre 0 y 18 años; ii)
una asignación no contributiva para todas las personas mayores de 65 años
que no hubieran logrado cumplir los requisitos exigidos por el régimen
jubilatorio; iii) un seguro de empleo y formación para los trabajadores
jefes/as de hogar desocupados.
Los recursos para el financiamiento provendrían de ingresos
fiscales resultantes de: i) ahorros por eliminación o reducción operativa de
otros programas asistenciales; ii) aumento de la recaudación tributaria como
resultado de la supresión de las exenciones contempladas en la normativa del
impuesto a las ganancias de las personas físicas; iii) incremento de los
aportes patronales a la seguridad social para las empresas de servicios; iv)
incremento de la carga tributaria sobre determinados bienes de consumo
considerados no esenciales.
A partir de esta iniciativa, la CTA puso en marcha numerosas
acciones de difusión y movilización tendientes a legitimar y generar
consensos sobre la propuesta. Hacia fines del 2000 convocó a la llamada
“Marcha Grande por el Trabajo”. Estas caravanas partieron a pie desde
distintas ciudades del interior del país y confluyeron luego de varios días
en Buenos Aires con una acto masivo en apoyo al proyecto. Como parte de las
actividades llevadas a cabo por la caravana en su recorrido, se recolectaron
firmas de adhesión a un petitorio para que el Poder Ejecutivo convocara a
una “Consulta Popular”, un nuevo mecanismo institucional por el cual la
ciudadanía puede peticionar el dictado de leyes concretas y que fuera
habilitado por la reforma constitucional de 1994.
El número de firmas recolectado superó los requisitos legales
exigidos para avalar la pertinencia de la convocatoria a la Consulta
Popular. Sin embargo, las autoridades gubernamentales no concretaron ninguna
medida a favor de la iniciativa. Por esta razón, la CTA decidió convocar a
un amplio espectro de organizaciones sociales para la conformación de la
Asamblea por la Consulta Popular. En julio del 2001, la Asamblea acordó la
puesta en marcha del Frente Nacional Contra la Pobreza (FreNaPo), cuya Junta
Promotora Nacional fue integrada por representantes de organizaciones de
pequeños y medianos productores, de la propia Central de los Trabajadores
Argentinos (CTA); la Federación Agraria Argentina; Abuelas y Madres de Plaza
de Mayo; etc., como así también diferentes personalidades políticas,
religiosas, periodistas, artistas, etc.
A partir de allí, y con la consigna “Ningún hogar pobre en la
Argentina”, el FreNaPo continuó desarrollando un programa de acciones de
movilización en torno a la propuesta del seguro de empleo y formación para
jefes/as de hogar desocupados y de la asignación universal para niños y
ancianos. Estas acciones culminaron con la realización de una “consulta
popular” no oficial. El operativo fue organizado y controlado por
voluntarios de organizaciones sociales y más de 3 millones de ciudadanos
votaron por el “SI” a la idea de implementar un seguro de empleo y formación
junto con el ingreso universal para niños y ancianos.
Si bien los gobiernos que en los últimos años se sucedieron
en el país nunca asumieron el debate sobre el ingreso ciudadano, es posible
identificar en ciertas políticas y discursos la incorporación de algunos
aspectos que le son propios. Lamentablemente, la preocupación por apropiarse
del término es paralela con la tergiversación de sus objetivos y contenidos.
Así, al promediar la mitad del mandato del gobierno del ex
Presidente Fernando de la Rúa funcionarios del área social comenzaron a
anunciar la intención de establecer un “salario de ciudadanía” o “salario de
inserción” en el país. Con este propósito se desarrollaron algunas
“experiencias piloto”, en escala reducida y focalizada en grupos
considerados vulnerables a los cuales se les otorgaba un ingreso monetario
por un período de tiempo limitado, condicionado al cumplimiento de
actividades de “inserción social”, principalmente, asistir a esquemas de
formación educativa y técnica, como así también atención sanitaria de los
niños.
Hacia fines de 2001, como prolegómeno del estallido de la
crisis que culminó con la renuncia de De la Rúa, el gobierno puso en marcha
un nuevo paquete de ajuste fiscal, reprogramación de los vencimientos de la
deuda pública y reconversión de los pasivos empresarios con el sistema
bancario. En ese momento, anunció que a partir de enero de 2002 regiría una
“garantía de ingreso básico familiar” que llamó: “Sistema Integrado de
Protección a la Familia” (SIPROF).
Esta propuesta consistiría, básicamente, en la implementación de una
asignación por hijo, pagadera mensualmente a las familias, con independencia
de la condición laboral de los padres
. El financiamiento de estas
medidas se lograría mediante el reemplazo del programa de asignaciones
familiares vigente, cuyas características principales se describieron
previamente.
Para promover la adhesión y legitimar la reforma, el gobierno
apeló a un discurso basado en principios de universalidad, incondicionalidad
y derecho de ciudadanía, conceptos que en su totalidad son ajenos a la
política social tradicionalmente seguida en el país. Sin embargo, en los
hechos, el proyecto de reforma no era otra cosa que una nueva variante de
las intervenciones asistenciales focalizadas, de cuyo fracaso se acumula ya
una amplia experiencia. En este sentido, son ilustrativos los requisitos que
la normativa imponía para acceder a la cobertura: i) niños de hasta 14 años
(el régimen de asignaciones familiares cubre hasta los 18 años); ii) test de
recursos del grupo familiar, cuyos ingresos totales debían ser inferiores a
$ 1.000 por mes; iii) test patrimonial del grupo familiar; iv) exclusión de
ciertas categorías de trabajadores autónomos.
Por detrás de la prédica universalista y de ciudadanía, la
realidad era otra. La propuesta de reforma resultaba funcional al objetivo
de un nuevo ajuste fiscal y continuaba con el proceso de desmantelamiento y
retracción de las instituciones sociales. Resulta así que las propias
fuentes oficiales estimaban que el nuevo régimen de asistencia a la niñez
implicaría una reducción del gasto público. El ahorro fiscal era producto de
la eliminación de algunos beneficios del régimen de asignaciones familiares
(como las asignaciones por matrimonio, nacimiento, adopción y un adicional
anual por ayuda escolar), como así también por la disminución del valor
monetario del beneficio abonado por hijo
y la reducción de la edad de cobertura a los 14 años.
El SIPROF apelaba a varios de los postulados que sostienen el
proyecto de ley del INCINI, pero alterando sus contenidos: i) no era
universal sino que focalizaba tanto por edad como por ingreso del hogar y
por categoría ocupacional; ii) tomaba a los hijos como objetivo central de
la política social, pero generaba discriminaciones y pretendía pagar valores
diferenciados entre los mismos según el salario del jefe de hogar; iii) no
ataba la asignación a una reforma tributaria basada en la integración entre
la asignación por hijo y las deducciones en el impuesto a las ganancias ni a
ningún tipo de reforma tributaria. Como reflejo de la improvisación, de la
falta de consistencia de la propuesta y del objetivo fiscalista expresado en
la reducción de beneficios, el decreto fue derogado antes del plazo legal
previsto para su entrada en vigencia.
Luego de la renuncia del presidente De la
Rúa a fines de 2001, la Asamblea Legislativa designó a Eduardo Duhalde
del Partido Justicialista (segundo en las
elecciones presidenciales de 1999) como presidente interino para completar
el período presidencial interrumpido.
El nuevo gobierno inició su gestión con una brusca y alta
devaluación del peso, junto con la conversión a moneda local de los créditos
y deudas existentes en dólares. Al mismo tiempo, y luego de un período de
doble tipo de cambio controlado, decretó la flotación bajo la insistencia
del FMI. Estas medidas provocaron fuertes presiones inflacionarias - después
de años con deflación de precios - que implicaron una nueva contracción del
salario real y de la actividad económica, con efectos negativos sobre la
recaudación tributaria, el empleo y la pobreza.
Como un intento por moderar la
conflictividad social, el gobierno interino puso en marcha un programa
masivo de transferencia de ingresos al que definió como “derecho familiar de
inclusión social”. No obstante, el llamado “Plan Jefes/as de Hogar
Desocupados” (PJJHD) continúa operando con la lógica focalizadora, esta vez,
en los hogares con hijos (de hasta 18 años) cuyos miembros se encuentran
desocupados y carecen de ingresos. El beneficio consiste en el pago
monetario mensual de $150 (unos 50 dólares), una suma fija por beneficiario
con independencia del número de integrantes del hogar que habite. Las
familias se comprometen a asegurar la
asistencia escolar de los hijos así como el cumplimiento de determinadas
acciones de atención de la salud (vacunas, controles periódicos de la madre
embarazada, control de peso y talla de los niños, etc.) y la realización de
determinadas contraprestaciones laborales por parte del beneficiario.
La innovación más importante que resulta del PJJHD es su
escala operativa que alcanza casi a 2 millones de subsidios mensuales y un
gasto anual de $3.500 millones (algo más de 1% del PBI). Hasta ahora (mayo
de 2003) los pagos se realizan mediante la entrega de bonos públicos; una
suerte de cuasi-moneda de aceptación generalizada, que incluso sirve para el
pago de impuestos.
La idea difundida por el discurso oficial es que el programa
establece un derecho de inclusión social y, por lo tanto, que se trata de
una cobertura de acceso universal; libre entonces de intermediaciones y
deformaciones clientelistas. La realidad que emerge del diseño normativo del
programa es bien diferente. Así, resulta que no todos los hogares pobres
tienen acceso a la cobertura del programa como tampoco el conjunto de los
trabajadores desocupados. Un índice elocuente de esta situación es la
conformación de diferentes organizaciones territoriales de “beneficiarios” y
“excluidos”, que llevan a cabo continuas acciones directas (marchas,
“piquetes” y cortes de rutas) en reclamo de la ampliación de los “cupos” de
beneficiarios.
De esta forma, el impacto del PJJHD sobre los indicadores de
indigencia y de pobreza es prácticamente imperceptible. Según la medición de
octubre de 2002, para el aglomerado del Gran Buenos Aires, el número de
hogares pobres se reduciría de 42.6% a 42.3% en tanto que el número de
hogares en situación de indigencia por ingresos bajaría de 18.7% a 16.9%
como resultado de la percepción del beneficio. El anunciado “derecho
familiar de inclusión social” no es tal en los hechos; debido al alcance
restrictivo de la cobertura y el nivel del beneficio, particularmente, una
suma fija independiente del tamaño del hogar seleccionado.
Como era previsible, los efectos son algo más significativos
cuando se toman en cuenta los indicadores de desempleo. Puesto que los
beneficiarios del programa deben realizar algún tipo de contraprestación
laboral (generalmente, una jornada reducida en algún servicio comunitario)
las encuestas de empleo consideran a los trabajadores como “ocupados”. En
consecuencia, para la medición de octubre de 2002, la tasa de desempleo
abierto registró una disminución de 21.8% a 17.8% como resultado del
programa.
Es evidente que ciertos postulados propios del ingreso
ciudadano se han ido incorporado progresivamente a los discursos y a las
prácticas de las políticas públicas en la Argentina. El itinerario seguido
por este proceso muestra alguna semejanza con la experiencia de otros
países: el debate se origina y madura preferentemente en el ámbito
académico, para luego trascender y tomar impulso en la esfera pública, tanto
en las organizaciones políticas como sociales. Por cierto, las
características asumidas por este proceso reconocen las particularidades del
ambiente institucional y político del país en los últimos años.
El desmantelamiento del sistema de protección social
construido en la posguerra y los crecientes fenómenos de pobreza y exclusión
social, proporcionan un marco favorable al debate del ingreso ciudadano. El
quiebre del paradigma del pleno empleo, el aumento de la precariedad laboral
y la inseguridad del ingreso estimulan planteos críticos de la visión
dominante y promueven condiciones objetivas para el debate sobre nuevas
instituciones que garanticen niveles básicos de protección social. El
contexto económico y social posterior al estallido de la crisis final del
plan de convertibilidad se presenta todavía más favorable para la discusión
acerca de la implantación de redes alternativas de seguridad social.
Una de las mencionadas promotora del ingreso ciudadano para
la infancia marcó claramente el cambio de escenario producido en los últimos
años: “En 1997 asumimos la propuesta como una suerte de utopía
cuya intención principal era instalar la discusión del tema y, de paso,
señalar que el modelo social que se venía implantando era un colosal proceso
de transferencia de los sectores medios y bajos de la sociedad hacia los más
ricos... hoy día lo asumimos y planteamos como una necesidad”.
El reconocimiento del estado de necesidad promueve consensos
a favor de políticas públicas más activas. Así, los resultados de una
investigación realizada durante el año 2001 en los tres principales centros
urbanos de la Argentina, permite comprobar que 83% de los encuestados está
decididamente en favor de imponer regulaciones sobre los ingresos
personales, ya sea fijando topes máximos o valores mínimos. En el mismo
sentido, una amplia mayoría (76%) se expresa a favor del establecimiento
estatal de una garantía de ingreso para los pobres. En este caso, prevalece
la opinión de imponer algunas contraprestaciones, principalmente, la
disposición a desempeñar algún empleo o trabajo comunitario en el caso de
los beneficiarios adultos o la obligatoriedad de asistencia escolar de los
niños.
Los valores que se expresan en estas opiniones deben ser
motivo de evaluación por parte de los promotores de la propuesta del IC. Al
respecto, es oportuno señalar que, al menos en la situación actual de la
Argentina (quizás, también en el resto de la América Latina) la aplicación
de ciertas condiciones de acceso a la cobertura, más que un mecanismo de
exclusión puede actuar como complemento de otras políticas sociales y
contribuir a mejorar sus rendimientos. Por ejemplo, fortalecer la asistencia
escolar de los niños, o la atención primaria de la salud mediante el
cumplimiento de controles periódicos preventivos, tanto del niño como de la
madre embarazada.
La aplicación de contraprestaciones laborales a los adultos
resulta un tema mucho más controvertido. En primer lugar, esta exigencia y
sus alcances no pueden tratarse con independencia del monto del beneficio
percibido por el titular o el grupo familiar. En segundo lugar, su
cumplimiento efectivo requiere disponer de una infraestructura pública en
condiciones de absorber contingentes laborales en actividades que brinden
alguna utilidad social; situación tanto más crítica cuando se trata de
intervenciones masivas atento a los niveles que alcanzan el desempleo y la
pobreza. Tercero, contar con capacidad de gestión adecuada para monitorear
el cumplimiento de las contraprestaciones así como criterios y disposición
para sancionar las irregularidades detectadas.
El actual PJJHD expresa este tipo de conflictos, cuya no
resolución se manifiesta como una disociación entre el plano formal y la
realidad concreta. Así, mientras la normativa dice establecer un derecho
universal de inclusión social y fija la obligatoriedad de contraprestaciones
laborales por parte de los beneficiarios; en los hechos, al focalizar en un
determinado grupo vulnerable, opera con criterios de selección y
“racionamiento” que promueven la intermediación política y el clientelismo.
En el mismo sentido, las evidencias de contraprestación laboral efectiva son
escasas como también son limitadas las posibilidades de control y de
sanción. Además, el acceso al programa fue posible sólo en un momento
determinado del tiempo. Esto congela el plantel de potenciales
beneficiarios, por lo que, aún dentro del propio criterio de focalización,
excluye a los nuevos jefes de hogar desocupados y, al mismo tiempo, parece
presuponer que los beneficiarios actuales continuarán desocupados.
A pesar de los señalamientos críticos, existe un amplio
consenso a favor de su continuidad atento a la gravedad de la situación
socioeconómica. En este contexto, el debate que se abre a futuro permitiría
diferenciar entre dos concepciones opuestas. De un lado, la visión
“residual-asistencial” de las instituciones sociales. Desde esta
perspectiva, el plan es concebido como un programa de “emergencia”, cuya
escala operativa debería tender a reducirse en la medida en que se recupere
la demanda de empleo del sector privado, proceso de reabsorción para lo cual
se requiere el mantenimiento del beneficio con bajos niveles monetarios de
manera tal de evitar la trampa del desempleo. De aquí también el énfasis en
imponer una mayor eficiencia en la gestión, especialmente, en el
cumplimiento de la exigencia de contraprestación laboral y la sanción de los
incumplimientos. Dentro de esta línea argumental, una variante más extrema
es la que apunta a transferir el subsidio a la demanda (el trabajador
desocupado) por un subsidio a la oferta (la empresa que lo contrate). En
este caso, el beneficio pasa a ser un subsidio parcial al costo laboral de
las empresas que incorporen personal de la lista de beneficiarios del
programa.
De otro lado, se ubican los que promueven la construcción de
redes preventivas de seguridad socioeconómica basadas en la idea del ingreso
ciudadano. En este caso, la estrategia del debate habrá de continuar
impulsando la incorporación a las políticas públicas de un ingreso universal
para los grupos dependientes y más vulnerables: la infancia y los adultos
mayores. Desde esta perspectiva, el diseño y la escala operativa del actual
PJJHD deberían redefinirse y reducirse, transformándose progresivamente en
un esquema complementario de los dos pilares universales señalados,
contemplando la cobertura de los hogares que aún permanecieran con ingresos
inferiores a un cierto nivel.
Así como es evidente que este segundo enfoque tiene mayores
impactos positivos sobre la desigualdad social y la pobreza, es también
evidente que exige mayores recursos fiscales. De esta forma, la cuestión del
financiamiento constituye un punto central del debate. Aún la adopción de
una estrategia progresiva que comience con esquemas de IC parcial (por
cobertura o nivel del beneficio) habrá de significar que se aumente la
presión tributaria media.
El punto es cómo se logra aumentar la recaudación impositiva
y a qué finalidades se asignarían prioritariamente estos recursos fiscales
adicionales. La presión tributaria media de Argentina es relativamente baja,
aún en el contexto latinoamericano, y el aumento de la misma debe ir de la
mano de reformas destinadas a corregir sus componentes más crudos de
inequidad y regresividad.
Por su parte, el mayor conflicto a resolver para la
asignación de los recursos públicos se vincula con la renegociación de los
compromisos de la deuda pública externa, incluyendo a los organismos
internacionales de crédito. Es por demás evidente, que no están en juego
aquí meramente conflictos técnicos de asignación de recursos sino que se
trata de opciones políticas, para cuya resolución se requiere de voluntad,
legitimidad y poder. Estos insumos son bastante escasos en la Argentina
contemporánea.
Buenos Aires, 27 de mayo de 2003
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